北京政府

    在1916—1928年时期的大部分时间内，北京政府在1912年临时约法的基础上进行工作。虽然临时约法的缔造者打算把主要权力给予内阁，但它含混不清，足以助长总统、总理和议会之间的不断争执。

    总统由国会选举，任期5年，有象征性的职责，有可能具有国家元首的声望；他的品格和派系的支持决定他能否将象征性的职责转变成实际的权力。内阁应该“协助”总统，管理各部，副署总统的命令和法规，在国会中回答质询。内阁通常由各派系分得职务的人组成，实际上很少发挥决策机构的作用。尽管总理缺乏专门规定的宪法权力，但是通过他在挑选内阁并引导国会批准内阁方面的作用，通过他自己一派的人控制一些要害部门，如陆军、财政、交通和内务等部，他有时能够控制政府。最后，国会由众、参两院组成，议员任期分别为3年和6年，它不仅有权选举总统、副总统，批准内阁，还有权批准预算、条约和宣战，有权质询和弹劾。由于经常性的派系倾轧，以及在中国政府中起相对陌生的作用，国会除了默从或阻挠，很少有能力做更多的事情。表37列出了民国初期的国会及其他国家级立法机构。

    在临时约法下，国会的主要任务是起草永久宪法。在若干年内，连续几届立法机构都为此任务而工作，回到了在清末的辩论中及在袁世凯统治时期中提出的许多问题——中央集权与地方自治、立法权力与行政权力、广泛的政治参与与有限的政治参与（见第4章）。在1913—1914年的会期中，花费了大量的时间准备宪法草案，在1916—1917年的会期中，这一工作又继续进行。1917年，同时成立了两个政府，一个在北京，另一个在广东，都声称要执行临时约法，并且都在制订宪法草案。最后，原来的那个（或称“旧”）国会于1922年再度召开，它产生了1923年10月10日的“曹锟宪法”（因由曹锟总统颁布而得名）。1924年的一次政变将曹锟赶下台后，一份临时文件《中华民国临时政府制》取代了那份宪法，同时召集宪法起草委员会再作努力。1927—1928年张作霖政权为自己准备了一份替代宪法的文件，名为《中华民**政府组织令》。

    表37          民国初期国家级的立法组织

    资料来源：刘寿林：《辛亥以后十七年职官年表》，第486—487；内森：《北京1928至1923年的政治斗争》，第183页。

    在北京政府行将垮台时，它曾宣称自己是正统的，即使在一个越来越受到混战的军阀们控制的国家里，正统性也使它占有重要地位。直到1923年，即使不是更晚，许多舆论的领导者，在叹惜政治家的不和与**时，还吐露出对宪法秩序最终成功的希望。每个大军阀都在国会、内阁或政治报刊中扶持派系的盟友或追随者，可能的话，还要发展与总理和总统的良好关系。目标通常是取得正式的委任（如一省省长），以使自己对地方的统治合法化。

    北京地位重要的第二个原因是外国的承认。尽管有各种分裂的表现，外国列强坚持认为只有一个中国，而且首都是北京——直到1928年。列强一般都坚持通过中央政府的外交部正式交涉问题，即使这个问题完全属于局部范围。铁路及条约口岸机构许多肥缺的委派，即使地处军阀控制区域，也需要北京的认可，因为它常涉及外国的利益。最后，外国使馆的存在对这座城市提供了某种实际保护：1901年的《辛丑条约》实际上规定，军阀对北京的侵犯或对北京—天津铁路的占领可能引起外**事干涉，尽管在这一时期未行使这一特权。

    北京影响力的第三个根源是财政上的。在北京的财政中，税收只起很小的作用。汇款甚至在袁世凯去世前就已开始减少，以后更缩减到微不足道的水平。外国的承认对财政有较大影响：借款的能力。中国政


本章未完，请点击下一页继续阅读》》