行政法与警察权力（2/2）

).

    随着政府向公民提供的服务日益增多,

    人们也显然越来越需要调整这些服务之使用的规章。政府在为人们提供公共道路和其他公共场所方面的行为, 是无法通过划定个人领域的方式加以调整的,

    而只有通过一些由各种有关如何方便使用这些公共场所的因素所决定的规则才能得到调整。尽管为人们使用这些公众设施而制定的那些规则,

    也要服从正义的要求(主要是指它们应当对每个人都平等适用), 但是它们并不旨在实现正义。政府在制定这些规则的时候必须是公正的,

    然而应当遵循这些规则的人则无须是公正的。因此, 那种要求我们靠左行驶或靠右行驶的“交通规则”(the rule of the road),

    虽说经常被人们作为一般性规则的例证而加以征引, 然而它们却并不是真正的正当行为规则的范例。①就像其他有关公共设施之使用的规则一样,

    这种交通规则也应当对每个人都平等适用, 或者, 至少要旨在保障每个使用者都能够获得同等的益处；但是需要指出的是, 这种规则并不界定正当行为。

    ①尤请参见Walter

    Lippmann, An Inquiry into the Principles of a Good Society(Boston,

    1937)。

    为人们使用公共场所或制度性设施而制定的这些规章,

    乃是一些旨在实现特定结果的规则；如果这些规章意在为“普遍利益”服务, 那么它们就不应当以造福特定群体的利益为目标。当然,

    它们也可以要求给予政府机构以具体指导的权力, 而这可以显见于交通规则的情形。当警察被赋予权力以采取某些为维护公共秩序所必需的措施的时候,

    这在根本上是指那种确使公共场所行为有序的权力——因为在这些公共场所中, 个人不能够享有他在私域中所能确获保障的那么多自由；例如, 为了确保交通畅通无阻,

    就可能需要警察采取特别措施。现在, 人们一般都赋予了政府(大多数情况下是指地方政府)以维护公共设施正常运转的职责,

    但是它所采取的方式则必须是那种能够使公众最为有效地使用它们以实现其各自目的的方式。

    然而, 人们在这个问题上却始终存在着这样一种倾向,

    即他们不仅趋向于把“公共场所”(public places)解释成政府为公众所提供的设施, 而且也解释成公众聚合的任何场所,

    即使它们是为了商业目的而开办的：如百货大楼、工厂、剧院、体育场馆等等。尽管毋庸置疑的是, 人们需要有一般性规则来确保这些场所的使用者的安全与健康,

    但是, 由此断言为了实现这个目的就需要有一种自由裁量的“警察权力”(a discretionary police power),

    却并不是显见不争的。举例而言, 只要法治这个基本理想仍然受到尊重, 那么, “英国工厂立法(British Factory

    Legislation)就仍有可能在实践中完全依赖一般性规则(尽管在很大程度上讲, 它们是以行政规章的形式加以制定的)”。①这一点可以说极为重要。

    ①参见E. Freund,

    Administrative Powers over Persons and Property (Chicago, 1928), p. 98。