二、对劳动过程的管理：建立系统有效的施工管理制度
《潘季驯评传》作者：潘季驯评传 2017-02-13 11:48
在中国古代历史上，封建国家的治水活动，规模常常十分巨大。一次治河工程，动辄征集数万、甚至数10 万民夫，并力协作、集体劳动，可以在很短的时间内，把大批无组织、无纪律、无文化的农民，有机地组合成为一架非常有效率的"生产机器"，一支能够创造许多工程奇迹的劳动大军。这个历史事实表明，在中国古代的水利工程活动中，确实存在着相当丰富有效的施工管理思想和制度。潘季驯的治河思想和实践，就向我们充分地揭示了这一事实。
这里我们主要以万历六年潘季驯所奏的《河工事宜疏》为范本，来具体分析一下他的有关思想和实践。
万历六年的第三次治河，是潘季驯一生中最成功的一次治河活动。还在工程正式开工之前，他就通过广泛深入的调查研究，向朝廷奏上了题名为《河工事宜疏》①的决策报告，提出了著名的"河工八事"：一议支放；一议分督；一议责成；一议激劝；一议优恤各工夫役；一议改折；一议息浮言。他说："议得工役繁兴，料理宜预，官夫谓集，调度须周。若不先为申明，未免临时舛错。"①表明他对于施工管理工作的十分重视，同时也表明他的"治河八事"实际上是作为一套基本的管理制度提出来的。如果让我们用现代管理学的观点来审视一下潘季驯的"治河八事"，就会发现他提出的这一套政策在许多方面实际上已经非常接近现代工程管理的基本原则了。
（一）"议支放"，论施工活动中的经费管理制度
水利施工过程中的经费管理，直接关系到一项水利工程的成本和造价问题，属于水利经济学中的投资管理理论。潘季驯虽然还不懂得这些理论，但是他已经从经验上直观地认识到了加强财务管理工作的重要性。他说："鸠工聚材，出纳甚琐；收掌销算，头绪颇多；稽核不严，必滋冒破。"②因此必须严格经费管理制度。
但是怎样强化这个管理制度呢？是不是必须由工程总指挥每天每事亲自过问，亲自核查才算是严格管理了呢？潘季驯对此作了完全否定的回答。他说："臣与抚臣百责攸萃，兼以阅视不常，无暇躬亲经理。"他认为，真正严格的河工经费管理制度应当是由专门的办事机构，专人负责，专项开支，专款专用，按规定的财务手续支出发放。只有这样，才可以实现"臣等可以专心河工，而钱粮亦易于清楚矣。"③按照潘季驯的观点，在治河经费的管理活动中，管理者对于以下一些原则问题必须坚持：第一，由国库拨下来的河工专款，朝廷必须放手，由组织施工的工程单位按照施工要求自己进行支配。实际上也就是要求减少行政干预。
第二，施工单位必须建立专门有效的财务制度和管理部门，旁人不得随意干涉。其中，发放取款票据与支出款项是由两个衙门分开管理的，他们各司其职，不相混淆，类似于我们今天的会计和出纳制度。如各工应给工食、应买物料，应由"各该分督司道官核实给票、赴两淮巡盐衙门复核挂号，方许关支。"另外，建立财务账册，规定二联发票及复核制度，"每季终该府① 见《河防一览》卷七。
① 潘季驯：《河工事宜疏》，见《河防一览》卷七。
② 潘季驯：《河工事宜疏》，见《河防一览》卷七。
③ 潘季驯：《河工事宜疏》。
将票类送巡盐衙门，比对号印数目相同，发回附卷，通候工完，类核造册奏缴。"这些制度的建立，无疑是有助于健全财务管理，可以防止冒领贪污的。
①第三，主张工程负责人要从上述具体财务管理活动中超脱出来，一心一意抓施工组织、抓工程管理。这样，才可以保证施工和管理工程的质量和进度。
今天看来，上述观点出自封建时代一位高级官吏的口中，确实令人赞叹。
因为，封建时代的官员，从来是紧紧抓住财粮管辖权力不肯放手的。"三年清知府，十万雪花银。"舍此权力则无所收获。但是治河家潘季驯却一反常规，明确主张要把治河工程中的财务管理大权统统交给专门的部门去管理，申明自己要全力以赴"专心河工"。这个立场充分反映出他廉洁奉公的坦荡胸怀和治河专家的责任感。
其次，潘季驯的上述观点从管理思想的角度来讲，还体现了部门分工的客观发展要求。尤其是在组织如此规模巨大的一项治河工程活动，涉及的工作千头万绪，如何能使工程的领导者真正超脱出来，在有条不紊协调各方面工作的同时，专心于治河工作的要务？这就要求工程活动本身必须要有明确的组织和部门分工，有关人员各负其责。这样才能实现领导者"得以专心河工，而钱粮亦易于清楚"的管理效果。其实在现代管理理论中，放权与抓权，超脱与介入，从来都是一对矛盾。按照辩证的管理观，在一定意义上的放权可以更有效的加强管理权，从具体的事务性工作中超脱出来可以更有效地加强宏观管理。从这个道理上我们说潘季驯的管理思想是有借鉴价值的。
（二）"议分督"，论治河活动中的分工管理制度
在这里，"分督"是分工管理的同义语。在管理学上，"分督"与"统领"也是一对矛盾。在辩证的管理观看来，在大规模的工程活动中，有计划地实行分级分督管理，可以更有效地加强工程全局的统一领导。
潘季驯在治河活动中非常重视大规模工程协作中的分督制度，认为这是协调各个工地统一施工的有力措施。他说："照得河工浩繁，道里遥远，若非多官分理，不免顾此失彼。分工之后，钱粮出入，工程次第，皆其首尾。"①这种管理制度，其实很相似于我们今天所讲的"科层制度"和分工责任制。
在潘季驯看来，通过"分督"的措施，给各个不同分管工程和部门的领导者以相应的"自主权"，可以有效地提高他们的工作主动性和责任心，减轻工程总负责人的工作负担。所谓"地有专司，人有专辖，利害切心，经理必慎。"①根据这个设想，潘季驯在万历六年的这次治河活动中。根据整个工程的不同内容，将所做工作按施工地段均分为"八大工"。其中每一大工地，调司道官一员分督府佐2 员；每府佐一员分督州县佐贰首领阴医省祭官员10员。整个工程共调用8 名司道官员，16 名府佐官员，160 名下级官员，俱"听臣等于所在地方，论才调取。"潘季驯对他们的要求是："分工之后，大小官员俱要悉心经理。纵有应理公务，止许工上干办，不得擅离工次。工完之日，通将效劳官员，分别等第，及怠玩误事者，一并题请处分，以昭劝惩。"① 潘季驯：《河工事宜疏》。
① 潘季驯：《河工事直疏》，见《河防一览》卷七。
① 潘季驯：《司道画地守巡疏》，见《河防一览》卷一二。
②这种把充分的工作自主权与严格的奖惩制度结合起来的管理措施，既有助于加强不同层次劳动部门领导者的工作责任心，也有助于上级管理部门的领导和指挥。
（三）"议责成"，论专业施工单位活动与地方政府工作相配合的责任管理制度
"分督"是对专业施工部门而言，而"责成"则是针对工程所在地的地方政府而言。潘季驯认为，对于工程管理部门"分督"的政策必须要有对地方政府的"责成"政策相配合才是完整有效的，否则仍会导致工程的失败。
他说：过去的相沿之弊，就是"视河患如秦越，视管河官如赘疣，即以分司部属临之，蔑如也。妨工债事，实由于此。"为了克服这种遇事推诿的官僚主义作风，他建议：可以在兴工之后，"一应派拨夫役，买办物料，俱以责之各掌印正官，躬亲料理。"完不成分派任务的，在承办过程中发生责任事故的，都要对分督者追究责任，"即时参呈，以凭奏治。"他认为，只有充分发挥专业部门和地方政府两个方面的积极性，把各方面的力量集中在一起，"庶事权归一，人无推避，而大工自易矣。"①潘季驯提出的这种思想，对于我们今天的工程活动也是很有指导意义的。
（四）"议激动"，论施工管理活动中的劳动奖惩制度
潘季驯认为，做到了分工负责、各司其职，使大家"众务纷纭，如臂指使"，那样还不够，还应当在这个基础上建立恰当的激励制度，使各级管河官能够在施工活动中立足各自的工作岗位，充分发挥每个人的主观能动性，把工作做得更好。因此他认为这种激励制度的建立，对于搞好施工管理具有直接的影响作用。他说："各官出入泥淖，栉风沐雨，艰辛毕萃，殊可矜悯。
有功而薄其赏，误事独重其罚，此人心之所以懈弛，而事功之所以堕坠也。"因此他主张："合无工完之后，容臣等逐一精核，如有实心任事，劳苦倍常者，俯赐破格超擢；??其阴医等官，原有部剳冠带者，厚加奖犒；如系义民，准照题给冠带荣身，仍与阴医等官，一体免其本等差徭。庶人心争奋，而百事易集矣。"①
（五）"议优恤各工夫役"，论对普通民夫的劳动奖励制度
如果说"议激劝"是对河工管理者"各官"所规定的奖励制度，那么"议优恤"就是对广大普通劳动者所规定的奖励制度了。尽管这里体现的仍然是一种不平等的劳动交换制度，但是它比起原来那种无偿服役的徭役制度来讲，还是一个很大的进步。潘季驯说："贫民自食其力，冲寒冒暑，暴风露日，艰苦万状，纵使稍从优厚，亦不为过。合无每夫一名，于工食之外，再行量免丁米一年，容臣等出给印信票帖。审编之时，许令持票赴官告免，州县官抗违，许其赴臣告治。如此则惠足使民，忘其劳矣。"②可以看出，潘季驯在这些劳动制度的制定过程中，除了体现出激励人心的管理思想之外，还确实以某种不自觉的方式透露出一种古典意义上的人道主义精神，即重民、爱民、贵民的民生精神。
② 潘季驯：《河工事宜疏》。
① 潘季驯：《河工事宜疏》。
① 潘季驯：《河工事宜疏》。
② 潘季驯：《河工事宜疏》。
（六）"议蠲免"，论对河工役夫的劳动保障制度
除了对广大河工役夫实行劳动奖励制度，潘季驯还从劳动保障的角度提出了有利于劳动力征集的管理制度。他说："照得淮扬河患频乃，民遭昏垫。
称最苦者，如淮安所属山阳、清河、桃源、宿迁、睢宁、安东、盐城，凤阳所属泗州，扬州所属兴化、宝应，徐州所属萧县，十一州县者，一望沮洳，寸草不长，凋敝极也。"沿河州县自然灾害如此严重，广大民众连生存的条件都不具备，又如何谈得上应征服役？要想征得足够的劳动力，首先必须采取措施解决广大劳动者家庭生活的后顾之忧。潘季驯清醒地认识到了这一点，因此他积极地建议："姑将前十一州县本年见征夏秋起运钱粮，特蠲一半，行臣等揭示通知。俾催科少宽，人乐趋役。"①他的这个建议后来得到了朝廷的批准。
（七）"议改折"，论河工投资制度的改革
在中国封建社会，治河活动一直是一种由封建国家组织的巨大公共工程活动，资金、民夫、官吏是构成这种简单协作的三大基本要素。有了资金，工程的组织者就可以购买（
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这里我们主要以万历六年潘季驯所奏的《河工事宜疏》为范本，来具体分析一下他的有关思想和实践。
万历六年的第三次治河，是潘季驯一生中最成功的一次治河活动。还在工程正式开工之前，他就通过广泛深入的调查研究，向朝廷奏上了题名为《河工事宜疏》①的决策报告，提出了著名的"河工八事"：一议支放；一议分督；一议责成；一议激劝；一议优恤各工夫役；一议改折；一议息浮言。他说："议得工役繁兴，料理宜预，官夫谓集，调度须周。若不先为申明，未免临时舛错。"①表明他对于施工管理工作的十分重视，同时也表明他的"治河八事"实际上是作为一套基本的管理制度提出来的。如果让我们用现代管理学的观点来审视一下潘季驯的"治河八事"，就会发现他提出的这一套政策在许多方面实际上已经非常接近现代工程管理的基本原则了。
（一）"议支放"，论施工活动中的经费管理制度
水利施工过程中的经费管理，直接关系到一项水利工程的成本和造价问题，属于水利经济学中的投资管理理论。潘季驯虽然还不懂得这些理论，但是他已经从经验上直观地认识到了加强财务管理工作的重要性。他说："鸠工聚材，出纳甚琐；收掌销算，头绪颇多；稽核不严，必滋冒破。"②因此必须严格经费管理制度。
但是怎样强化这个管理制度呢？是不是必须由工程总指挥每天每事亲自过问，亲自核查才算是严格管理了呢？潘季驯对此作了完全否定的回答。他说："臣与抚臣百责攸萃，兼以阅视不常，无暇躬亲经理。"他认为，真正严格的河工经费管理制度应当是由专门的办事机构，专人负责，专项开支，专款专用，按规定的财务手续支出发放。只有这样，才可以实现"臣等可以专心河工，而钱粮亦易于清楚矣。"③按照潘季驯的观点，在治河经费的管理活动中，管理者对于以下一些原则问题必须坚持：第一，由国库拨下来的河工专款，朝廷必须放手，由组织施工的工程单位按照施工要求自己进行支配。实际上也就是要求减少行政干预。
第二，施工单位必须建立专门有效的财务制度和管理部门，旁人不得随意干涉。其中，发放取款票据与支出款项是由两个衙门分开管理的，他们各司其职，不相混淆，类似于我们今天的会计和出纳制度。如各工应给工食、应买物料，应由"各该分督司道官核实给票、赴两淮巡盐衙门复核挂号，方许关支。"另外，建立财务账册，规定二联发票及复核制度，"每季终该府① 见《河防一览》卷七。
① 潘季驯：《河工事宜疏》，见《河防一览》卷七。
② 潘季驯：《河工事宜疏》，见《河防一览》卷七。
③ 潘季驯：《河工事宜疏》。
将票类送巡盐衙门，比对号印数目相同，发回附卷，通候工完，类核造册奏缴。"这些制度的建立，无疑是有助于健全财务管理，可以防止冒领贪污的。
①第三，主张工程负责人要从上述具体财务管理活动中超脱出来，一心一意抓施工组织、抓工程管理。这样，才可以保证施工和管理工程的质量和进度。
今天看来，上述观点出自封建时代一位高级官吏的口中，确实令人赞叹。
因为，封建时代的官员，从来是紧紧抓住财粮管辖权力不肯放手的。"三年清知府，十万雪花银。"舍此权力则无所收获。但是治河家潘季驯却一反常规，明确主张要把治河工程中的财务管理大权统统交给专门的部门去管理，申明自己要全力以赴"专心河工"。这个立场充分反映出他廉洁奉公的坦荡胸怀和治河专家的责任感。
其次，潘季驯的上述观点从管理思想的角度来讲，还体现了部门分工的客观发展要求。尤其是在组织如此规模巨大的一项治河工程活动，涉及的工作千头万绪，如何能使工程的领导者真正超脱出来，在有条不紊协调各方面工作的同时，专心于治河工作的要务？这就要求工程活动本身必须要有明确的组织和部门分工，有关人员各负其责。这样才能实现领导者"得以专心河工，而钱粮亦易于清楚"的管理效果。其实在现代管理理论中，放权与抓权，超脱与介入，从来都是一对矛盾。按照辩证的管理观，在一定意义上的放权可以更有效的加强管理权，从具体的事务性工作中超脱出来可以更有效地加强宏观管理。从这个道理上我们说潘季驯的管理思想是有借鉴价值的。
（二）"议分督"，论治河活动中的分工管理制度
在这里，"分督"是分工管理的同义语。在管理学上，"分督"与"统领"也是一对矛盾。在辩证的管理观看来，在大规模的工程活动中，有计划地实行分级分督管理，可以更有效地加强工程全局的统一领导。
潘季驯在治河活动中非常重视大规模工程协作中的分督制度，认为这是协调各个工地统一施工的有力措施。他说："照得河工浩繁，道里遥远，若非多官分理，不免顾此失彼。分工之后，钱粮出入，工程次第，皆其首尾。"①这种管理制度，其实很相似于我们今天所讲的"科层制度"和分工责任制。
在潘季驯看来，通过"分督"的措施，给各个不同分管工程和部门的领导者以相应的"自主权"，可以有效地提高他们的工作主动性和责任心，减轻工程总负责人的工作负担。所谓"地有专司，人有专辖，利害切心，经理必慎。"①根据这个设想，潘季驯在万历六年的这次治河活动中。根据整个工程的不同内容，将所做工作按施工地段均分为"八大工"。其中每一大工地，调司道官一员分督府佐2 员；每府佐一员分督州县佐贰首领阴医省祭官员10员。整个工程共调用8 名司道官员，16 名府佐官员，160 名下级官员，俱"听臣等于所在地方，论才调取。"潘季驯对他们的要求是："分工之后，大小官员俱要悉心经理。纵有应理公务，止许工上干办，不得擅离工次。工完之日，通将效劳官员，分别等第，及怠玩误事者，一并题请处分，以昭劝惩。"① 潘季驯：《河工事宜疏》。
① 潘季驯：《河工事直疏》，见《河防一览》卷七。
① 潘季驯：《司道画地守巡疏》，见《河防一览》卷一二。
②这种把充分的工作自主权与严格的奖惩制度结合起来的管理措施，既有助于加强不同层次劳动部门领导者的工作责任心，也有助于上级管理部门的领导和指挥。
（三）"议责成"，论专业施工单位活动与地方政府工作相配合的责任管理制度
"分督"是对专业施工部门而言，而"责成"则是针对工程所在地的地方政府而言。潘季驯认为，对于工程管理部门"分督"的政策必须要有对地方政府的"责成"政策相配合才是完整有效的，否则仍会导致工程的失败。
他说：过去的相沿之弊，就是"视河患如秦越，视管河官如赘疣，即以分司部属临之，蔑如也。妨工债事，实由于此。"为了克服这种遇事推诿的官僚主义作风，他建议：可以在兴工之后，"一应派拨夫役，买办物料，俱以责之各掌印正官，躬亲料理。"完不成分派任务的，在承办过程中发生责任事故的，都要对分督者追究责任，"即时参呈，以凭奏治。"他认为，只有充分发挥专业部门和地方政府两个方面的积极性，把各方面的力量集中在一起，"庶事权归一，人无推避，而大工自易矣。"①潘季驯提出的这种思想，对于我们今天的工程活动也是很有指导意义的。
（四）"议激动"，论施工管理活动中的劳动奖惩制度
潘季驯认为，做到了分工负责、各司其职，使大家"众务纷纭，如臂指使"，那样还不够，还应当在这个基础上建立恰当的激励制度，使各级管河官能够在施工活动中立足各自的工作岗位，充分发挥每个人的主观能动性，把工作做得更好。因此他认为这种激励制度的建立，对于搞好施工管理具有直接的影响作用。他说："各官出入泥淖，栉风沐雨，艰辛毕萃，殊可矜悯。
有功而薄其赏，误事独重其罚，此人心之所以懈弛，而事功之所以堕坠也。"因此他主张："合无工完之后，容臣等逐一精核，如有实心任事，劳苦倍常者，俯赐破格超擢；??其阴医等官，原有部剳冠带者，厚加奖犒；如系义民，准照题给冠带荣身，仍与阴医等官，一体免其本等差徭。庶人心争奋，而百事易集矣。"①
（五）"议优恤各工夫役"，论对普通民夫的劳动奖励制度
如果说"议激劝"是对河工管理者"各官"所规定的奖励制度，那么"议优恤"就是对广大普通劳动者所规定的奖励制度了。尽管这里体现的仍然是一种不平等的劳动交换制度，但是它比起原来那种无偿服役的徭役制度来讲，还是一个很大的进步。潘季驯说："贫民自食其力，冲寒冒暑，暴风露日，艰苦万状，纵使稍从优厚，亦不为过。合无每夫一名，于工食之外，再行量免丁米一年，容臣等出给印信票帖。审编之时，许令持票赴官告免，州县官抗违，许其赴臣告治。如此则惠足使民，忘其劳矣。"②可以看出，潘季驯在这些劳动制度的制定过程中，除了体现出激励人心的管理思想之外，还确实以某种不自觉的方式透露出一种古典意义上的人道主义精神，即重民、爱民、贵民的民生精神。
② 潘季驯：《河工事宜疏》。
① 潘季驯：《河工事宜疏》。
① 潘季驯：《河工事宜疏》。
② 潘季驯：《河工事宜疏》。
（六）"议蠲免"，论对河工役夫的劳动保障制度
除了对广大河工役夫实行劳动奖励制度，潘季驯还从劳动保障的角度提出了有利于劳动力征集的管理制度。他说："照得淮扬河患频乃，民遭昏垫。
称最苦者，如淮安所属山阳、清河、桃源、宿迁、睢宁、安东、盐城，凤阳所属泗州，扬州所属兴化、宝应，徐州所属萧县，十一州县者，一望沮洳，寸草不长，凋敝极也。"沿河州县自然灾害如此严重，广大民众连生存的条件都不具备，又如何谈得上应征服役？要想征得足够的劳动力，首先必须采取措施解决广大劳动者家庭生活的后顾之忧。潘季驯清醒地认识到了这一点，因此他积极地建议："姑将前十一州县本年见征夏秋起运钱粮，特蠲一半，行臣等揭示通知。俾催科少宽，人乐趋役。"①他的这个建议后来得到了朝廷的批准。
（七）"议改折"，论河工投资制度的改革
在中国封建社会，治河活动一直是一种由封建国家组织的巨大公共工程活动，资金、民夫、官吏是构成这种简单协作的三大基本要素。有了资金，工程的组织者就可以购买（